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5년 단임 대통령제의 생명은 끝났을까?!

[이슈씹어먹기]개헌을 통한 권력구조 개편, 당신의 생각은?

정인선 2017년 11월 30일

지난 1월 출범한 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)가 지난 11월 22일 본격적인 개헌 논의에 들어갔습니다. 개헌특위는 오는 12월 6일까지 총 여섯 차례의 전체회의를 열고 주제별 집중 토론을 진행합니다. 28일 지방분권을 주제로 열린 전체회의에서는 “지방분권에 대한 논의에 앞서 권력구조 개편 논의가 먼저 이뤄져야 한다”는 자유한국당과 “지방분권과 권력구조 개편은 별개의 문제”라는 더불어민주당이 맞부딪혔습니다. 개헌특위는 집중토론 마지막 날인 6일 권력구조 개편에 대한 논의를 할 예정입니다.ㅤ
 
서울 성북구와 사단법인 징검다리교육공동체는 11월 25일과 12월 2일 2회에 걸쳐 성북구민 95명과 함께 헌법개정, 그 중에서도 권력구조 개편을 주제로 공론조사 실험을 진행합니다. 사전 조사 및 학습에 참여한 성북구민 95명은 25일 현행 5년 단임 대통령제 유지, 4년 중임 대통령제, 의원 내각제, 이원집정부제 네 가지 권력구조 개편안을 주장하는 전문가들의 이야기를 듣고, 조별 토론 및 전체 토론에 참여했습니다. 성북구민들의 생각은 어떻게 변했을까요? 디퍼는 각각의 권력구조 개편안에 대한 네 전문가의 이야기를 요약 정리해 전달합니다. 당신의 생각은 어떻게 움직이고 있나요?

다음 질문에 대해, 당신은 어떤 생각을 갖고 있나요? 95명의 성북 공론조사단은 다음 7가지 질문을 받았습니다.

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서로 다른 생각을 가진 네 명의 전문가가 있습니다. 4년 중임 대통령제와 이원집정부제, 5년 단임 대통령제, 그리고 의원 내각제를 지지하는 각 전문가의 성북 공론조사단 발제 내용을 들어 보고, 당신의 생각이 어떻게 움직이는지 따라가 보세요.


투 트랙 전략: 의회 권한 강화+대통령 중간평가

4년 중임 대통령제, 고원 전 서울과학기술대 교수

  • 한 줄 요약: 대통령에겐 중간평가로 채찍을, 의회엔 권한 강화로 당근을

지난해 촛불집회와 대통령 탄핵을 거치며 우리는 한 가지 중요한 교훈과 과제를 얻었습니다. 바로 1987년 민주화 이후 한국 민주주의가 나름의 큰 성과를 보였음에도 불구하고, 수술이 좀 필요하다는 교훈입니다. 현재 한국 헌정체제 속에 여러가지 약점과 불안정성이 내재돼 있기 때문입니다.

한편에서 한국의 대통령제를 ‘제왕적 대통령제’라고 말합니다. 집권 전반기에는 대통령에게 무소불위의 권한이 집중됐다가, 후반으로 갈수록 힘이 서서히 빠지며 정반대 상황이 나타납니다. 이뿐인가요, 김영삼 전 대통령과 김대중 전 대통령을 제외하고는 대체로 퇴임 후 말년을 행복하게 보낸 대통령이 없습니다. 이건 단순히 개인의 도덕성이나 운명의 문제가 아닌, 시스템과 제도의 문제라고 생각합니다.

가장 현실적인 대안, 4년 중임 대통령제

현재 우리 헌정 체제가 가진 문제점을 개선하기 위해서는 행정부, 그러니까 대통령과 의회 사이 권력 불균형을 조정해 다시 균형을 맞춰야 합니다. 여론조사를 하면 대통령에 대한 불신도 크지만, 의회에 대한 불신이 훨씬 크게 나타나는 게 사실입니다. 여러분 마음도 대체로 그럴 겁니다.

그래서 저는 의회의 역할을 강화하는 한편, 대통령이 가진 책임과 역할 또한 유지해 의회의 권한이 커질 때의 부작용을 견제해야 한다고 생각합니다. 그래서 4년 중임 대통령제가 현재로서는 가장 현실적인 권력구조 개편안이라고 봅니다.

image 고원 전 서울과학기술대 교수

한국과 미국의 대통령제, 어떻게 다를까?

같은 대통령제를 채택하고 있는 미국은 대통령의 권한이 커 보이지만 실은 의회가 정치를 주도합니다. 의회가 법률안 제출권, 예산 편성권, 인준권, 청문조사권, 감독권 등을 모두 갖습니다. 대통령은 의회를 따라가다가 때로 거부권을 행사하는 정도입니다.

한국은 거꾸로입니다. 의회가 행정부를 감시 견제하지 못하고 한 술 더 떠서 (여당이) 행정부의 거수기 역할, 입법부가 아닌 통법부의 역할을 합니다. 야당은 행정부에 무조건 반대를 하고요. 이런 극단적 대결 정치의 폐단이 아주 나쁜 형태로 표출된 게 지난해 비선실세 의혹과 국정농단 사태입니다.

그런데 여러분 이런 생각 드시죠? ‘아니, 하는 일도 없이 맨날 싸움만 하고 엉뚱한 일만 하는 국회의원들에게 어떻게 역할을 줘?’ 그런데 안 그렇습니다. 우리가 의회를 욕하고 비판하더라도 권한과 책임을 주면서 비판해야 합니다.

한탕주의 대신 장기적 국정 운영을

현재 의회의 인적자원의 질이 약한 것은 사실입니다. 이걸 하루아침에 서구 유럽, 그러니까 좋은 정당 위에서 의회가 잘 작동하는 체제로 바로 바꾸기는 어렵습니다. 그래서 대통령이 여전히 책임과 기능을 갖고 의회를 강화하는 역할을 할 수 있도록 유지해 견제와 균형의 원리를 살려야 합니다. 그래서 저는 의원내각제나 이원집정부제보다는 4년 중임 대통령제를 선호합니다.

대통령 중임제에서 중임을 몇 번까지 허용할지는 사실 부차적인 문제입니다. 다만 현행 5년 단임제에선 한 번 하면 끝이기 때문에 ‘한탕주의’로 가기 쉽습니다. 반면 4년 중임으로 가면 재선이라는 중간평가에서 좋은 점수를 받기 위해 첫 임기를 열심히 하게 됩니다. 지금은 국정 과제를 단기적으로 수행하는데, 장기적으로 국정 과제를 설계할 수 있게 되기도 하고요.


대통령제는 시대적 변화와 안 어울리는 옷

이원집정부제, 강상호 국민대 겸임교수, 국회개헌특위 자문위원

  • 한 줄 요약: 다당제와 잘 어울리면서도 변화 충격이 적은 시스템, 이원집정부제

사실 제왕적 대통령의 기원은 한국이 아닌 미국입니다. 1973년도에 미국에서 슐레진저 2세가 닉슨 대통령의 행태를 비판하며 처음 쓴 말이죠. 미국의 대통령은 한국 대통령에 비해 훨씬 적은 권력을 갖고 있습니다. 또 연방제이기 때문에 연방의회 뿐 아니라 주정부에서도 견제를 받고, 사법부의 견제도 크게 받습니다. 그런데도 제왕적 대통령제의 폐해를 피해가지 못한 겁니다.

제왕적 대통령을 만든 건 집행권 독점

어떤 분들은 한국의 대통령이 제왕적 대통령이 된 원인이 국세청, 검찰, 국정원, 감사원 등 4대 권력기관 통제권을 대통령이 행사하고 있기 때문이라고 말합니다. 하지만 미국은 이미 그 모든 게 분산돼 있습니다. 그래도 제왕적 대통령이 됐습니다.

문제는 집행권의 독점입니다. 우리가 모든 수단을 동원해서 미국 시스템에 가까이 간다고 하더라도, 집행권이 한 곳에 집중되는 대통령제를 채택하는 한은 그 폐해가 그대로 남을 수밖에 없습니다.

image 한 시민 참가자가 이원집정부제와 관련된 내용을 메모해 뒀다.

선거∙정당∙지방분권 제도 등 정치관계법과 궁합 맞는 정부형태 골라야

정부 형태와 제반 중위 수준 정치제도 그리고 정치 문화의 미스매치가 문제입니다. 정부 형태를 바꾸는 건 헌법을 바꿔야 하는 쉽지 않은 문제이지만 중위 수준의 정치제도는 법률사항으로 지난 30년 간 시대적 요구를 반영하면서 변화해 왔습니다. 그러다 보니 헌법사항인 정부형태와 법률사항인 중위 수준의 정치제도 간 미스매치가 발생하고 있는 것입니다.

대통령제는 기본적으로 비례대표제보다는 다수대표제와, 다당제보다는 양당제와 더 잘 어울리는 정부 형태입니다. 또 연방제와 결합할 때 부작용이 적습니다.

한국은 어떻습니까? 여전히 다수대표제 선거제도로 뽑는 국회의원의 비율이 더 크지만, 비례대표제 선거제도가 점차 강화돼 왔습니다. 2004년도에 1인 2표 정당명부식 비례대표제를 도입하면서 정의당의 전신인 민주노동당이 지역에선 2석을 얻었지만, 정당투표에서 8석을 얻어 총 10석을 갖고 의회에 진출했습니다. 비례대표제는 다당제를 유발하는 선거제도이기도 합니다. 만약 2004년 당시 독일처럼 연동형 비례대표제를 실시했다면 민주노동당은 13%의 정당득표율을 얻었으니까 39석을 가져갈 수 있었던 겁니다. 양당제와 더 잘 어울리는 대통령제는 다당제로의 변화 흐름과 어울리지 않습니다.

또 한국은 현재 지방분권화를 추구하고 있긴 해도, 여전히 중앙집중적 문화가 남아 있습니다. 독재와 반독재, 민주화와 산업화 세력으로 나뉜 지난 70년의 역사에서 우린 타협적 정치문화보다 갈등적 정치문화에 더 익숙해져 있습니다. 이 모든 것들이 대통령제와 충돌합니다.

image 강상호 국민대 겸임교수

동거정부, 합의제 민주주의로 가는 길

이원집정부제로의 전환은 의원내각제로의 전환에 비해 충격이 적습니다. 한국은 대통령제를 운영하는 한편 이미 총리 제도도 운영해 왔습니다. 물론 의회에서 선출하는 총리가 아니라 대통령이 임명한 총리이긴 하지만요. 현재의 권력구조에서 의회를 주도하는 연합세력에게 총리 임명권을 법적으로 보장하는 쪽으로 바꾼다면 분권형 시스템으로 충분히 나아갈 수 있습니다.

많은 분들이 이원집정부제에서 대통령의 소속 정당과 의회 다수당의 소속 정당이 다른 ‘동거정부’가 나타나 국정이 삐그덕거리는 상황을 우려합니다. 하지만 동거정부는 문제가 아니라 오히려 해결책입니다. 부부사이와 달리 이혼이나 별거가 불가능하기 때문에, 오히려 대통령제에서 여소야대 상황이 가진 문제를 해결하는 하나의 방법이 될 수 있습니다.


연장 탓하기 전에 요리사의 실력부터 기르자

현행 5년 단임 대통령제 유지, 채진원 경희대 후마니타스칼리지 교수

  • 한 줄 요약: 30년의 시간을 들여 적응해 온 제도, 버릴 때 버리더라도 한 번 더 제대로 활용해 보는 게 어떨까?

현행 5년 단임 대통령제는 1987년 민주화 이후 30년에 걸쳐 어느 정도 검증이 된 제도입니다. 촛불시위를 비롯해 여러 어려운 상황을 넘겨 오며 학습해 온 제도를, 이제 좀 제대로 한 번 해 보려는 타이밍에 다시 바꾸는 건 낭비라는 생각이 듭니다.

갈비탕집 장사가 잘 안 된다고요?

예들 들어 보겠습니다. 갈비탕집 장사가 잘 안 된다고 가정해 볼게요. 장사가 잘 안 되는 데는 여러 이유가 있을 겁니다. 종업원과 사장의 서비스가 문제일 수도 있고, 청소가 안 되는 게 문제일 수도 있고, 메뉴가 시원찮아서일 수도 있고, 주방장 요리실력이 안좋아서일 수도 있습니다. 물론 자금이 많다면 한 번에 싹 바꾸면 좋겠지만 쉽지 않습니다. 그래서 저는 할 수 있는 것부터 하자는 입장입니다. 서비스 개선도 해 보고 메뉴도 좀 바꿔 본 뒤에 판단해도 늦지 않습니다.

주방장의 요리 실력을 키우는 게 중요하다고 봅니다. 그렇지 않고 요리 기구만 바꿔서 나아질 문제라면 세상 살기 편하겠죠. 제가 볼 땐 그렇지 않습니다. 같은 5년 단임 대통령제라고 해도 어떤 사람이 대통령이 되느냐에 따라 충분히 달리 운용할 수 있습니다. 또 현행 5년 단임 대통령제에 문제가 많다고 해도, 다른 제도에 비해 장점도 많습니다.

image 채진원 경희대 후마니타스칼리지 교수

하향식 공천 대신 국민경선제 도입해 정당문화 바꾸자

4년 중임 대통령제를 한국에 도입한다고 해도, 시민의식이나 정당 문화 면에서 아직 한국과 미국은 차이가 큽니다. 미국은 정당 문화가 발달돼 있고, 시민의식이 높습니다. 입법부도 상원과 하원으로 쪼개져 있고, 연방제로 인해 지방분권이 잘 이뤄져 권력이 철저하게 나뉘어 있습니다. 이렇게 견제와 균형 시스템이 잘 갖춰져 있다면 4년 중임제를 해도 좋겠지만, 아직 시기상조입니다.

한국은 정당 문화, 그 중에서도 특히 하향식 공천 문제가 심각합니다. 계파의 수장이 공천권을 갖고 있으니 의원들이 줄을 서게 되고, 그 수장이 대통령이 되는 순간 대통령이 행정부 뿐 아니라 의회까지 장악하게 됩니다. 국민경선제를 도입해 그 고리만 끊어도 많은 게 나아질 겁니다. 또 지방분권화가 돼 있지 않은 상황에서 4년 중임제는 장점보다는 단점이 더 클 것입니다.

굳이 개헌이 필요하다면 지방분권 개헌

4년 중임 대통령제를 주장하는 분들의 방향성까지 부정하는 것은 아닙니다. 하지만 아직까지 가장 믿을만 한 정부 형태는 5년 단임 대통령제입니다. 굳이 개헌이 필요하다면 지방분권과 자치를 강화하는 쪽의 개헌이 필요하다는 게 제 생각입니다.


의회를 튼튼하게 훈련시켜 잘 써먹자

의원내각제, 박동천 전북대 교수

  • 한 줄 요약: 바꿀 거면 확실하게!

흔히 우리는 정부형태를 다음 네 가지 형태로 분류합니다.

  1. 미국식 대통령제
  2. 영국, 네덜란드, 독일, 덴마크 등 유럽 대부분 국가가 채택하고 있는 의회제(의원내각제)
  3. 프랑스식 반(半) 대통령제
  4. 스위스의 회의제

이런 분류엔 맹점이 있습니다. 겉으론 대통령제의 모습을 하고 있더라도 실상은 군부독재, 왕정, 폭정, 전체주의인 경우도 많습니다. 러시아의 푸틴 체제나 중국의 시진핑 체제를 미국의 대통령제와 같다고 보긴 어렵겠죠.

러시아나 미국이나 다 똑같은 대통령제?

중요한 차이는 법이 권력을 통제하는지, 아니면 반대로 권력이 법 위에 있는지입니다. 우리는 권력이 법에 복종하는 체제를 헌정주의 체제 혹은 입헌주의 체제라고 부릅니다. 제왕적 대통령제에서 벗어나자는 지금의 개헌 논의는 바로 이 이행기에 있다고 볼 수 있습니다.

우리에겐 권력이 법에 복종하는 체제가 필요합니다. 이때의 법 역시 법률가들이 독점하는 법이 아닌, 의회가 민의를 발견해 만든 법이어야 합니다. 그리고 행정부가 그 법을 집행하는 거죠.

민주주의를 배신하는 행정부를 의회가 걸러내고 또 의회가 민의를 배신할 경우 선거에서 심판할 수 있는 체제가 들어설 때 한국의 민주주의가 공고해질 수 있습니다. 교과서에선 이런 체제를 법치주의, 민주주의, 대의정부, 책임정치 등 용어로 설명합니다.

image 박동천 전북대 교수

행정부의 소명 의무를 어떻게 강화할까

또 한가지 중요한 건 소명 의무, 영어로는 ‘accountability’ 입니다. 프랑스 인권선언 15조엔 정부가 시민이 궁금해하는 것에 대해 소명할 의무가 있다고 나와 있습니다. 작년 촛불혁명에서 한국 시민들이 요구했던 게, 이미 프랑스 인권선언에 적혀 있었습니다. 그리고 그 소명을 듣는 역할을 하는 기구가 바로 의회입니다. 이 의회의 역량이 약한 곳에서는 예외 없이 행정권력에 의한 독재가 발생합니다.

앞의 발제자 분들도 지적해 주신 것처럼 현재 우리나라 의회는 여러가지 면에서 역량이 부족합니다. 제도적으로 미비한 점이 많기 때문입니다. 국정감사를 한 번 생각해 보십시오. 일 년 동안 행정부에서 벌어진 모든 일을 300명의 의원이 고작 한 달에 몰아서 감사한다는 건 사실상 말도 안 되는 겁니다. 그런데 지금 그렇게 하고 있습니다. 일년 내내 아무때나 문제가 발생하면 국회가 조사에 나설 수 있도록 상시 국정조사가 이뤄져야 합니다.

무능한 부패, 부패한 국회 이미지가 70년 동안 박혀 온 탓에 의원들 본인조차도 자신이 헌법적으로 어떤 기능을 해야 하는지 망각하고 있습니다. 이렇게 된 건 애초에 권한을 안 줬기 때문입니다. 권한을 안 줬으니 책임감이 생길 수 없고, 사적 이익에 몰두하게 되는 구조입니다.

의회를 어떻게 믿냐고? 민주주의는 학습하며 나아가는 체제

의원들의 자질이 부족한 상태에서 어떻게 권한을 주냐고들 하십니다. 하지만 민주주의란 걸 처음 시작할 때도 똑같은 반론이 있었습니다. 무지렁이같은 시민들에게 권력을 주면 혼란이 온다고 했습니다. 하지만 민주주의를 하다 보니 시민들의 자질이 올라갔습니다. 지금이라도 의회에게 권한을 줘, 의회 스스로 학습을 통해 역량을 키워나가게 해야 한다고 봅니다. 이를 위해 의회주권을 헌법 조문에 명시해야 합니다.

민의가 국회에 더 많이 반영되는 비례대표제로의 선거제도 개혁이 함께 이뤄져야 합니다. 또 의회 내부의 의사 규칙을 개발해 의사 진행의 효율성을 높여야 합니다. 의회 권한 강화와 선거제도 개혁, 의회 내부 개혁이 함께 이뤄지면 의회 뿐 아니라 지방자치 단위, 그리고 모든 사회 조직에서 소통을 통한 합의형 정치문화가 형성될 수 있다고 기대합니다. 개헌을 할 바엔 확실하게 의원내각제로 바꿔야 합니다.


기사 맨 앞에서 드린 질문, 기억하시나요? 네 전문가의 이야기를 들은 뒤 당신의 생각은 어떻게 달라졌나요? 개헌을 통한 권력구조 개편이 필요하다고 생각하시나요? 필요하다면 그 방향은 어떤 쪽이어야 할까요? 당신이 생각하는 권력구조 개편의 근거는 무엇인가요?

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권력구조 개편과 관련한 성북구민 95명의 의견은 이렇게 움직였습니다.

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오는 12월 2일 토요일에는 두 번째 성북구 공론조사가 실시됩니다. 95명의 성북구민은 첫 번째 모임에서 생긴 궁금증을 전문가들에게 직접 묻고 답하는 시간을 갖습니다.

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  • 각각의 정부 형태는 구체적으로 어떤 효과를 갖는지,
  • 이원집정부제와 의원내각제는 정확히 어떻게 다른지,
  • 공천을 비롯한 정당 문화 개선을 위해서는 어떤 노력이 필요한지,
  • 가장 많은 표를 얻은 4년 중임 대통령제를 당장 다음 정부에서부터 도입하는 게 현실적으로 가능한지 등.

다양한 질문이 쏟아졌습니다. 질의응답과 토론이 끝난 뒤 성북구민 95명은 2차 조사 및 최종 조사에서 어떤 결정을 내릴까요? 관련 기사가 이어집니다.


사진=김정아
사단법인 징검다리교육공동체의 취재 지원을 받은 기사입니다.
*개헌특위에서 막힌 권력구조 개편 논의, 성북구 공론조사단의 선택은?으로 이어집니다.