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개헌특위에서 막힌 권력구조 개편 논의, 성북구 공론조사단의 선택은?

시민 참여 개헌 위한 성북구 공론조사단의 실험

정인선 2017년 12월 09일

[이슈씹어먹기]5년 단임 대통령제의 생명은 끝났을까?!에서 이어집니다.

12월 6일 국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)는 개헌 논의의 핵심인 권력구조 개편을 주제로 전체회의를 열었습니다.

더불어민주당과 자유한국당, 국민의당은 모두 지난 대선에서 현행 5년 단임 대통제가 아닌 다른 권력구조로 개편할 필요성에 공감한다고 밝혔는데요. 더불어민주당 소속 의원들은 대체로 4년 중임 대통령제를, 자유한국당과 국민의당은 이원집정부제(혼합정부제)를 대체로 선호하는 것으로 알려져 있습니다. 하지만 아직 어떤 정부형태 개편안을 선호한다고 공식 당론을 정한 정당은 없습니다. 이날 회의에서도 마찬가지로 각 당은 의견차를 좁히지 못했습니다.

개헌특위 자문위원회 정부형태분과는 6일 전체회의에서 자문 보고서를 소개했는데요, 열한 명의 자문위원 가운데 일곱 명은 혼합정부제를, 두 명은 4년 중임 대통령제를, 두 명은 의원내각제를 선호한다는 내용입니다.

헌법을 개정하려면 전체 국회의원 절반 또는 대통령이 헌법 개정안을 발의해야 합니다. 개헌특위 논의에 진전이 없자 정세균 국회의장은 "2월까지 (여야) 개헌안 합의가 안 이뤄지면 대통령 발의를 요청할 것"이라고 밝혔습니다. 국회의 공을 대통령에게 넘기겠다는 의미로 읽힙니다.

국회에서 못하는 권력구조 개편 논의, 시민이 먼저 한다면?

그렇다면 개헌에 대해 시민들은 어떤 생각을 갖고 있을까요? 국회에서 나오는 이야기와는 어떻게 다를까요?

서울 성북구와 사단법인 징검다리교육공동체는 지난 11월 25일과 12월 2일 2주에 걸쳐 성북구민 95명을 대상으로 헌법 개정, 그 중에서도 권력구조 개편 방향에 대한 공론조사를 시행했습니다. 성북구 공론조사단의 두 차례 회의를 통해 국회 안에서 이뤄지는 개헌 논의와 시민들의 의견 사이에 어떤 차이가 있는지 엿볼 수 있었습니다.

  • 시민들은 개헌을 통한 권력구조 개편 필요성에 얼마나 공감하고 있을까요?

  • 필요하다고 느낀다면, 현행 5년 단임 대통령제, 4년 중임 대통령제, 이원집정부제(혼합정부제), 의원내각제 가운데 시민들은 어떤 안을 가장 선호할까요?

  • 권력구조 개편을 원하는 시민들은 제각기 어떤 근거를 갖고 있을까요?

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성북구 공론조사단은 성북구 주민참여단 50명과 더불어민주당과 자유한국당, 국민의당, 정의당에서 추천한 50명의 성북구민으로 구성됐습니다. 1차 회의엔 95명, 2차 회의엔 70명이 참여했습니다. 성북구 권력구조 개편 공론조사의 진행을 맡은 코리아스픽스는 비교를 위해 700명의 유권자를 대상으로 전국조사를 시행했습니다. 전국 단위 유권자와 성북 공론조사단의 의견 사이의 차이를 염두에 두고 기사를 읽어 주시면 됩니다.

13%는 "잘 모르겠다"

전국 유권자의 절반 이상인 51.7%는 4년 중임 대통령제로의 권력구조 개편을 선호합니다. 현행 5년 단임 대통령제(19.6%)와 이원집정부제(9.4%), 의원내각제(9.3%)가 각각 2, 3, 4위로 뒤를 이었습니다. '잘 모르겠다'는 응답도 열 명 중 한 명은 됩니다.

한편 사전조사에 참여한 성북구 공론조사단 99명은 전국 유권자에 비해 현행 5년 단임 대통령제에 대한 선호도가 약간 높았습니다(35.4%). 전국 조사에서 절반이 선호한 4년 중임 대통령제는 41.4%가 선호했습니다. 전국 유권자 5명 중 1명(18.7%)가 대통령제가 아닌 다른 정부형태를 선호한 반면, 성북 공론조사단은 7.1%만이 의원내각제(6.1%)와 이원집정부제(1%)를 선호했습니다. '잘 모르겠다'고 응답한 비율도 전국 유권자에 비해 성북구 공론조사단이 조금 높았습니다(13.1%). 과연 두 차례 공론조사단 회의를 거치며 이런 의견이 어떻게 움직일까요?

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참가자들은 11월 25일 1차 회의에 참여하기 3일 전 배부받은 사전 자료를 통해 개헌 논의 현황, 권력구조 개편 필요성, 각 권력구조의 특징 및 장단점에 대해 학습했습니다. 공론조사단은 25일 네 가지 권력구조 개편안을 지지하는 전문가들의 발제를 듣기에 앞서 1차 조사를 진행했습니다. 1차 조사에서는 사전 조사에 비해 4년 중임 대통령제에 대한 선호도가 약간 올라갔지만, 여전히 전국 조사에 비해 현행 5년 단임 대통령제에 대한 선호도가 높게 나타났습니다.

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중요한 건 이유인데요, 전문가 발제가 끝나고 이어진 조별 토론에서 공론조사단은 각자가 어떤 권력구조 개편안을 어떤 근거로 선호하는지 1분 30초씩 조별 토론하는 시간을 가졌습니다.

"변화 두려워하면 안 돼" vs "잦은 제도 변화 쫓아가기 어려워"

행사 시작 전부터 테이블 위에 놓여 있던 티슈에 빼곡한 글씨로 메모를 하던 한 60대 남성 참가자는 "변화를 두려워하면 안 됩니다. 이미 30년 동안 5년 단임 대통령제를 운영해 왔으니, 한번쯤 바꿔 보는 게 좋다고 생각합니다. 5년은 너무 길고, 한 번의 평가 기회만을 갖는 건 다소 가혹합니다. 그래서 저는 4년 중임제를 선호합니다"라고 말했습니다. 반면 낯선 제도에 대한 거부감을 보이는 참가자도 있었습니다. 한 60대 여성 참가자는 "법이 바뀌면 국민들이 쫓아가기 어렵다"며 현행 5년 대통령 단임제를 선호한다고 말했습니다.

현행 대통령제의 문제는 과도한 권력 집중

더 자세히 들어가 볼까요? 현행 5년 단임 대통령제가 권력이 한 곳에 집중되는 폐해를 갖고 있다는 문제의식을 가진 참가자가 38%나 됐습니다. 의원내각제를 선호한다고 밝힌 김종건(60대) 씨는 "(현행 5년 단임 대통령제에서는) 권력이 대통령 한 곳에 집중돼 국민들도 (정치 성향에 따라) 갈라진다. 촛불집회 참가자 뿐만 아니라 태극기 집회 참가자도 시민으로서 소외되어선 안 되는데, 이를 위해서는 의원내각제가 더 낫다"고 말했습니다. 또 의원내각제 지지자 가운데는 "(대통령이 아닌) 의원들에게 권한을 주면 시민들의 다양한 의견이 정치에 반영될 수 있다"는 의견도 많았습니다.

효율적 국정운영이 필요하다는 답변도 33%에 달했습니다. 특히 대통령의 재선을 허용하는 대신 중간 평가를 통해 책임을 물을 수 있는 4년 중임 대통령제를 선호한 참가자들 가운데 효율적 국정운영 필요성을 말한 참가자가 많았습니다. 이준호(50대) 씨는 "한 번의 기회를 잘 활용하는 사람도 있지만 (현행 5년 단임 대통령제에서는) 레임덕이 우려된다"고 말했습니다.

현행 대통령 5년 단임제를 유지해야 한다고 말한 참가자들은 주로 "4년 중임 대통령제에서는 장기 집권으로 인한 부작용이 우려된다"라는 근거를 이야기했습니다. 주로 과거 군부 정권에 의한 장기 집권 시기를 직접 경험한 50대 이상 연령층에서 이와 같은 답변이 많이 나왔습니다. 또 5년 단임 대통령제 지지자 가운데는 정당법 개정, 공천제도 개선, 국민소환제 등의 보완책을 제안한 이들도 있었습니다.

조별 토론이 끝나고는 전체 토론이 이어졌는데요. 한 명씩 돌아가며 정해진 시간동안 발언한 조별토론에서보다 훨씬 열띤 분위기의 토론이 진행됐습니다. 전체 토론에서는 각 참가자가 어떤 권력구조 개편안을 왜 선호하는지를 더 자세히 들을 수 있었습니다.

의원내각제, 한국에도 어울리는 옷일까?

  • 이준엽(50대)

"대통령제에 너무 지쳤습니다. 이제 우리 시민의식도 상당히 성숙했기 때문에 의회민주주의를 실현할 여건이 갖춰졌다고 봅니다. 그래서 저는 의원내각제를 지지합니다."

  • 조수현(40대)

"과거 한국에서도 의원내각제를 해 봤지만 잘 안 됐습니다. 촛불 정국 등으로 시민의식이 성숙했다지만, 의원들의 수준은 여전히 밑바닥이기 때문에 (의원내각제를 한다면) 믿고 맡길 수 없습니다."

  • 홍광희(50대)

"의원내각제로 국회 권한을 강화해야 한다는 의견이 있지만, 현재 국회의원 권한이 부족한 게 문제가 아닙니다. 그들이 주어진 권한을 잘못 사용한 게 더 큰 문제입니다. 앞으로 좋은 국회의원을 뽑는 게 중요합니다"

아직은 강력한 리더십이 필요하다

  • 지건화(60대)

"세계적인 경쟁 시대입니다. 5년은 하나의 정책을 입안해 성과를 내기까지 짧습니다. 재선을 통해 긴장감도 주고 기회를 한 번 더 줘서 대통령이 헌신적으로 국정운영을 이끌어나가도록 힘을 실어 줘야 합니다. 국회의원도 마찬가지로 4년 임기를 2년으로 줄여야 한다고 생각합니다."

헌법 통한 권력구조 개편보다 급한 건 따로 있어

  • 김영선(60대)

"어떤 제도든 장단점은 있습니다. '현대판 로마 제국' 미국도 트럼프를 대통령으로 뽑아 엉망이 됐습니다. 제도보다는 인간이 중요합니다. 단임이든 연임이든 분권을 강화하는 쪽으로 가야 합니다.

  • 김현우(20대)

"권력구조 개편은 정치문화를 바꾸는 수단일 뿐, 어떤 권력구조로 바꾼다고 모든 문제가 해결될 수 없습니다. 선거제도의 문제, 지역대결 구도 등 정치 문화를 본질적으로 바꾸기 위한 노력도 중요합니다. 그래야 의원내각제든 대통령제든 제대로 운영할 수 있습니다."

국민주권 강화하는 권력구조 개편 필요

조별 토론과 전체 토론을 마치고 참가자들은 각자 어떤 근거로 권력구조 개편이 필요하다고 생각하는지 투표했습니다. 조별토론 결과와 비교해 약간의 변화가 있었는데요. 국민주권을 강화하는 쪽으로 권력구조 개편이 이뤄져야 한다는 의견이 5%에서 26%로 크게 증가한 점이 눈에 띄었습니다. 현재의 권력구조가 시민의 의사를 제대로 반영하지 못하니, 이를 개선해야 한다는 문제의식이 학습과 토론을 거치며 더 커진 겁니다.

25일 첫 번째 회의를 거치며 5년 단임 대통령제와 4년 중임 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제(혼합정부제) 각각에 대한 궁금증도 커졌습니다.

참가자들은 주로 각 제도가 갖는 정치적 효과에 대해 더 알고 싶어했고(43%), "이원집정부제(혼합정부제)와 의원내각제가 서로 어떻게 다른지", "4년 중임 대통령제와 5년 단임 대통령제는 어떻게 다른지"와 같이 아직은 낯설게 느껴지는 제도나 개념에 대해 더 알고 싶어하는 참가자도 많았습니다(15%). 공천 방식 개선 방안이나 국민소환제와 같이 정치인에 대한 시민의 견제를 강화할 수 있는 방안에 대해 알고 싶어 하는 참가자도 있었습니다(각각 5%).

아직은 낯선 의원내각제, 날 더 설득해 봐

12월 2일 이어진 두 번째 회의에서는 위의 질문들을 바탕으로 전문가와 공론조사단 사이의 열띤 질의응답이 오갔습니다. 마찬가지로 시민들이 특정한 제도에 대해 어떤 기대 혹은 우려를 갖고 있는지 생생하게 확인할 수 있는 자리였습니다. 특히 의원내각제에 대한 질문이 쏟아졌는데요, 이는 현행 5년 단임 대통령제에서 가장 변화 폭이 큰 의원내각제에 아직 시민들이 낯설어 하고 있다는 걸 상징하는 장면으로 보였습니다.

의원내각제가 정치적 혼란을 가져올 거란 우려가 가장 커 보였습니다. 고광식(60대) 씨는 "우리나라에서는 이미 제2공화국에서 의원내각제를 도입했다가 실패를 맛봤다. 유럽의 의원내각제 국가를 보면 (여러 정당이 힘을 합쳐 과반 의석을 얻어 정부를 구성하는) 연립 내각 역시 잘 구성이 안 돼 재선거를 거듭하는 등 혼란을 겪는다. 우리나라와 같이 분단이라는 특수한 상황에 놓인 국가에선 강력한 리더십이 필요하다"고 말했습니다. 김현우(20대) 씨도 "지역갈등, 이념갈등 등 갈등적 정치문화에 익숙한 한국에서 의원내각제의 장점이 발현될 수 있는지 궁금하다"고 말했습니다.

박동천 교수는 고광식 씨의 질문에 대해 "오히려 의원내각제에서 훨씬 안정적인 정치 변화가 가능하다"며 "스페인은 최근 의회 내 다수연합 형성이 안 돼 1년 반 동안 선거를 세 번 했다. 계속 선거를 통해 주권자들에게 '어떤 정부를 원합니까'라고 물은 거다. 이를 '혼란'이라고 볼 필요는 없다"고 답했습니다. 김현우 씨의 질문에는 "민주주의는 이웃에 대한 신뢰를 먹고 사는 제도다"라며, 갈등을 다루는 훈련을 국회에서부터 해 나가면 된다는 생각을 말했습니다.

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이원집정부제(혼합정부제)를 주장한 강상호 국민대 겸임교수(국회 개헌특위 자문위원)에게도 "국민이 직접 뽑는 대통령이 아닌 의회가 뽑는 총리를 신뢰하기 어렵다"(박준식)와 같이, 이원집정부제(혼합정부제) 자체에 대한 질문보다 의회 제도에 대한 의구심을 근거로 대통령과 총리가 권한을 나눠 갖는 데 우려를 보인 참가자가 많았습니다.

닭이 먼저? 달걀이 먼저?

현행 5년 단임 대통령제를 주장한 채진원 경희대 후마니타스 칼리지 교수에게는 현행 제도의 단점을 보완할 수 있는 방법에 대한 질문이 많았습니다.

채 교수는 "가장 중요한 건 공천 개혁이다. 그 다음은 지방분권과 자치"라고 말했습니다. 4년 중임 대통령제를 주장한 고원 교수는 '제도보다 결국 사람의 문제 아니냐'는 질문에 "그건 학계에서도 영원한 논쟁거리다. 민주화 이후 세대가 이미 40대 중반이다. 새로운 세대에 맞는 제도에 대한 검토가 필요하다"고 말했습니다.

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"국회의원 임기 2년으로" "3선 아웃제 도입해야"

참가자들 사이에서는 '국회의원 임기를 2년으로 단축해야 한다'는 의견이 나오기도 했습니다. 한 60대 남성 참가자가 이야기를 꺼내자 박수가 터져나왔습니다.

고원 교수는 "임기 2년 단축은 당장 어려울 수 있지만, 미국에서 하원의원 임기가 2년이고 2년에 한 번 상원의원의 3분의 1씩을 교체하듯 선거를 자주 하는 것은 긍정적"이라고 말했습니다. 채진원 교수는 한 발 더 나아가 "국회의원도 지자체장처럼 연임을 세 번까지만으로 제한하는 '3선 아웃제'를 도입할 수 있다"고 말했습니다. 반면 박동천 교수는 "정치인을 자주 교체한다고 꼭 좋은 건 아니다. 20대 국회 초선의원 비율이 45%에 달하지만 더 나아지지 않았다"고 말했습니다.

징검다리교육공동체의 곽노현 이사장은 "국회의원 임기 단축과 같은 의견이야말로 정치권에서는 나올 수 없는, 시민들만이 낼 수 있는 목소리"라고 강조했습니다.

질의응답을 마친 참가자들은 최종 조별 토론과 전체 토론을 거쳐 2주 동안 형성해 온 의견을 다듬었습니다. 일주일 전과 달라진 게 있다면, 권력구조 개편의 근거로 '대통령 권한 분산(13%)'과 '효율적 국정 운영(9%)'을 든 비율이 줄고, '국민주권 실현(28%)'과 '정치불신 해소(22%)'를 든 비율이 늘었다는 점입니다.

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'모르겠음' 줄고 의원내각제와 이원집정부제 늘었다, 1위는 4년 중임 대통령제,

자, 그럼 성북 공론조사단의 최종 의견은 어떻게 바뀌었을까요?

최종 투표 결과, 4년 중임 대통령제가 51%로 1위를 차지했고, 현행 5년 단임 대통령제를 유지하자는 의견은 1차 조사 당시 36%에서 29%로 떨어졌습니다.

눈에 띄는 것은 '모르겠음'이라고 응답한 참가자 비율이 13%에서 6%로, 그리고 다시 4%로 크게 줄었다는 점입니다. 또 의원내각제와 이원집정부제(혼합정부제)에 대한 지지도를 합한 비율이 다소 올라간 것도 눈에 띕니다. 생소했던 제도에 대해 학습한 뒤의 변화입니다.

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개헌을 통한 권력구조 개편과 관련한 논의에 대한 이해도를 묻는 데 대한 답변에도 큰 변화가 있었습니다. '매우 잘 알고 있다'와 '잘 아는 편이다'가 29%에서 35%로, 그리고 61%로 크게 늘었고, '잘 모르는 편이다'와 '전혀 모른다'는 48%에서 44%로, 그리고 13%로 떨어졌습니다.

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국회의원에 대한 신뢰도에도 변화가 있었습니다. 국회의원이 제 역할을 하고 있는지를 묻는 질문에 무려 81%의 참가자가 '아니다'와 '매우 아니다'라고 응답했는데요, 곽노현 징검다리교육공동체 이사장은 "현행 대의 민주주의의 한계를 (공론조사와 같은) 직접 참여의 방식으로 보완하고자 하는 참가자들의 뜻이 반영된 결과"라고 말했습니다.

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시민의 학습 의지 높인 공론조사

공론조사에 참여한 성북구민들은 다양한 반응을 보였습니다. 1차 회의와 2차 회의를 시작하기 전 참가자들은 들뜬 표정으로 '인증샷'을 찍기도 했습니다.

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이준호(50대)씨는 "전국조사와 1차조사, 그리고 2차조사 모두 대통령 5년 단임제를 선택했지만, 토론을 통해 그동안 몰랐던 선거제도나 국회(의 역할)에 대해 더 잘 알게 됐다"고 말했습니다.

이정애(40대)씨는 "전문가 발제를 듣고 토론에 참여하면서 생각이 조금 바뀌었다. 이전에는 심층적인 공부를 해 보지 않았는데, 어떤 제도가 정말 우리나라에 맞는 정치제도인지 공부하고 내 생각이 맞는지 점검해볼 필요성을 느꼈다"고 말했습니다.

이민정(20대) 씨도 "평소 관심이 있었던 주제는 아니라서 '잘 모르겠다'쪽으로 왔는데 조금씩 생각이 구체화되는 것 같다"고 말했습니다.

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홍사훈(20대) 씨는 "원래도 4년 중임 대통령제에 대한 생각이 확고했지만, 이원집정부제(혼합정부제)나 의원내각제의 장점에 대해서도 공부할 수 있어 좋았다. 공론조사라는 새로운 방식으로 진짜 민주주의가 이뤄지는 것 같다는 생각도 든 한편, 참가자 간 관심도 차이가 커 아쉬웠다"라고 말했습니다.

김현우(20대)씨는 "권력구조 개편 뿐 아니라 기본권 보장, 선거제도의 비례성 강화를 위한 개헌 방안에 대한 논의도 풍부하게 이뤄졌으면 더 좋았을 것"이라고 말했습니다.

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사진=김정아, 박수현
사단법인 징검다리교육공동체의 취재 지원을 받은 기사입니다.